Modifications 2022 du régime de gel des fonds et des ressources économiques en application de sanctions économiques internationales
L’Ordonnance Souveraine n° 8.664 du 26 mai 2021 a remodelé en profondeur les procédures de gel des fonds et des ressources économiques en application de sanctions économiques internationales (décrétées par l’ONU, l’Union Européenne, la France ou un autre Etat). Les mesures de gel des avoirs sont dorénavant prises par décisions ministérielles du Ministre d’Etat (et non plus par arrêtés ministériels), et il a été créé une liste nationale regroupant l’ensemble des personnes physiques et morales, entités et organismes faisant l’objet de telles mesures, tenue par la Direction du Budget et du Trésor. Pour rappel, l’Ordonnance Souveraine n° 8.664 s’est substituée aux ordonnances souveraines n° 15.321 du 8 avril 2002 relative aux procédures de gel des fonds aux fins de lutte contre le terrorisme, modifiée, et n° 1.675 du 10 juin 2008 relative aux procédures de gel des fonds mettant en œuvre des sanctions économiques, modifiée.
L’Ordonnance Souveraine n° 8.664 a été dernièrement modifiée, à deux reprises, par les Ordonnances Souveraines n° 9.098 du 11 février 2022 et n° 9.171 du 4 avril 2022, dans le contexte des mesures de gel des avoirs des oligarques russes à la suite de l’invasion de l’Ukraine :
♦ L’Ordonnance Souveraine n° 9.098 du 11 février 2022 (JDM n° 8578 du 18 février 2022) clarifie et élargit le régime applicable aux gel des avoirs. Elle institue par ailleurs un “Comité consultatif en matière de gel des fonds et des ressources économiques”. Six articles (1er, 4, 6, 7, 8, 14) sont modifiés, et quatre nouveaux articles (6-1, 7-1, 7-2, 7-3) sont créés.
Modifications de l’Ordonnance Souveraine n° 8.664 :
—Mention en en-tête des sanctions économiques prises par un autre Etat (outre la France), en application desquelles le Ministre d’Etat peut prendre des mesures de gels des fonds et des ressources économiques dans les conditions prévues à l’art. 7 (modification de l’art. 1er) :
« Le Ministre d’État peut prendre les mesures de gel des fonds et des ressources économiques nécessaires pour l’application des sanctions économiques qui sont décrétées par l’Organisation des Nations Unies, par l’Union européenne, par la République française ou par un autre État et sont destinées à faire respecter des normes et principes consacrés par le droit international public, notamment les droits de l’homme, la démocratie, la paix et la sécurité internationales. ».
Les Décisions Ministérielles en application des sanctions économiques internationales sont consultables sur le Site officiel du Gouvernement princier ici.
—Clarification du libellé des obligations négatives communes aux établissements de crédit, toute autre institution financière, entreprise d’assurance, et à tout organisme, entité ou personne (modification de l’art. 4) :
« Les personnes et entités visées à l’article 3 ne peuvent :
– mettre, directement ou indirectement, intégralement ou conjointement, de quelque manière que ce soit, des fonds ou des ressources économiques à la disposition d’une ou des personnes physiques ou morales, entités ou organismes désignés par décision du Ministre d’État prise dans les formes prévues à l’article 2, des entités appartenant à ou contrôlées directement ou indirectement par ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes ou de toute personne agissant pour leur compte ou sur leurs ordres, ou de les utiliser à leur bénéfice.
– Les établissements de crédit, toute autre institution financière, et entreprises d’assurance, ne peuvent fournir ou continuer de fournir des services à ces mêmes personnes, entités ou organismes.
– Ces personnes et entités ne peuvent réaliser ou participer, sciemment, et intentionnellement, à des opérations ayant pour but ou effet de contourner, directement ou indirectement, les dispositions de l’article 3 et des premier et deuxième alinéas du présent article.
—Correction de cohérence s’agissant de la mise en œuvre des obligations incombant aux personnes et entités précitées en application des listes de l’ONU, qui sont de deux sortes, non seulement positives (gel des fonds et des ressources économiques, prévues à l’art. 3) mais aussi négatives (précitées, prévues à l’art. 4) (modification du 3e alinéa de l’art. 6) :
« Les listes relatives à des personnes physiques ou morales, groupes et entités que le Conseil de sécurité des Nations Unies ou son Comité compétent a établies ou actualisées sont reprises automatiquement.
En application de l’alinéa premier, la publication de ces listes par le Conseil de sécurité des Nations Unies ou son Comité compétent fait naître une décision implicite de gel du Ministre d’État.
Les établissements de crédit, et autres institutions financières, les entreprises d’assurance et tout organisme, entité ou personne, sont tenus, dès cette publication, de mettre en œuvre les mesures de gel des fonds et des ressources économiques en application des dispositions prévues aux articles 3 et 4.
Les fonds et ressources économiques sont gelés pour une période de dix jours ouvrables, ou, si elle intervient avant le terme de cette période, jusqu’à la date d’entrée en vigueur de la décision du Ministre d’État, prise dans les formes prévues à l’article 2, qui désigne les personnes physiques ou morales, groupes et entités visés au premier alinéa.”
—Mention expresse que les listes de l’UE et de la France sont reprises par décisions ministérielles (nouvel art. 6-1) :
« Conformément aux articles premier et 2, les listes relatives à des personnes physiques ou morales, groupes et entités que l’Union européenne ou la République française ont établies ou actualisées font l’objet de décisions du Ministre d’État prises dans les formes prévues à l’article 2, qui désignent les personnes physiques ou morales, groupes et entités ainsi visés. ».
—Elargissement du champ des personnes et entités que le Ministre d’Etat peut désigner en matière de lutte contre le terrorisme, de sa propre initiative ou à la demande d’un autre Etat (modification de l’art. 7) :
« Le Ministre d’État peut désigner, par décision prise dans les formes prévues à l’article 2, de sa propre initiative, ou après avoir examiné la demande d’un autre État et donné effet à celle-ci :
a) toute personne ou entité qui commet ou tente de commettre des actes terroristes ou qui participe ou facilite la perpétration d’actes terroristes, ou ;
b) toute entité possédée ou contrôlée, directement ou indirectement, par toute personne ou entité désignée à la lettre a), ou ;
c) toute personne ou entité agissant au nom ou sur instruction de toute personne ou entité désignée à la lettre a) ;
dès lors qu’il a l’assurance que la désignation envisagée est étayée par des motifs raisonnables permettant de soupçonner que la personne ou l’entité concernée remplit l’un des critères de désignation susmentionnés. »
—Nouvelles dispositions prévoyant la faculté pour Monaco, d’une part de proposer aux Comités de sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies la désignation de personnes ou entités finançant le terrorisme en soutien à Al-Qaïda et aux Talibans, et d’autre part de demander à un autre État de donner effet à une mesure de gel monégasque (nouvel art. 7-1) :
« 1°) Le Ministre d’État peut décider de proposer aux Comités compétents du Conseil de sécurité des Nations Unies, la désignation de :
a) toute personne ou entité participant au financement, à la planification, à la facilitation, à la préparation ou à la perpétration d’actes ou d’activités réalisés par, conjointement avec, sous le nom de, pour le compte de, en soutien à Al‑Qaïda ou toute cellule, tout membre, tout groupe dissident ou tout dérivé d’Al‑Qaïda ; fournissant, vendant ou transférant des armes et du matériel associé à ceux-ci ; recrutant pour ceux-ci ; ou soutenant de toute autre façon les actes ou activités de ceux-ci ;
b) toute entreprise possédée ou contrôlée, directement ou indirectement, par toute personne ou entité désignée à la lettre a) ou par des personnes agissant en leur nom ou sur leur instruction, ou ;
c) toute personne ou entité participant au financement, à la planification, à la facilitation, à la préparation ou à la perpétration d’actes ou d’activités par, conjointement avec, sous le nom de, pour le compte de, en soutien à des personnes désignées ou des autres personnes, groupes, entreprises ou entités associées aux Taliban en ce qu’ils constituent une menace pour la paix, la stabilité et la sécurité de l’Afghanistan ; fournissant, vendant ou transférant des armes et du matériel associé à ceux-ci ; recrutant pour ceux-ci ; ou soutenant de toute autre façon les actes ou activités de ceux-ci, ou ;
d) toute entreprise possédée ou contrôlée, directement ou indirectement, par toute personne ou entité désignée à la lettre c) ou par des personnes agissant en leur nom ou sur leur instruction ;
s’il estime disposer de suffisamment d’éléments de preuve pour considérer qu’elles remplissent l’un des critères de désignation susmentionnés.
2°) Le Ministre d’État peut décider de demander à un autre État de donner effet à une mesure de gel nationale prise conformément à l’article 7. »
—Institution d’un Comité consultatif en matière de gel des fonds et des ressources économiques (nouvel art. 7-2) :
Rôle du Comité consultatif :
« 1°) de soumettre au Ministre d’État une proposition de désignation en application de l’article 7 ; »
« 2°) de formuler promptement un avis sur la demande d’un autre État tendant à la désignation, par décision du Ministre d’État prise dans les formes prévues à l’article 2, de personnes ou d’entités remplissant l’un des critères visés aux lettres a) à c) de l’article 7 ; »
« 3°) de proposer au Ministre d’État de prendre une décision de proposition de désignation aux Comités compétents du Conseil de sécurité des Nations Unies en application du chiffre 1° de l’article 7-1. »
« 4°) de soumettre au Ministre d’État une proposition de demande à un autre État tendant à donner effet à une mesure de gel nationale, en application du chiffre 2° de l’article 7-1. »
« 5°) sur demande du Ministre d’État, de formuler un avis sur les demandes de déblocage ou d’utilisation de fonds ou de ressources économiques gelés, conformément à l’article 9 ; »
« 6°) de soumettre au Ministre d’État une proposition d’abrogation des décisions prises conformément à l’article 7, ou, sur demande du Ministre d’État, de formuler un avis sur les demandes d’abrogation desdites décisions, à l’égard des personnes et entités qui ne remplissent plus les critères visés aux lettres a) à c) de l’article 7 ; »
« 7°) d’assurer une information réciproque entre les services de l’État concernés par les procédures de gel des fonds et des ressources économiques, ainsi que de connaître de toute question d’intérêt commun afin d’améliorer l’efficacité du dispositif mis en place. »
« Ce Comité n’a pas pour objet de donner un avis au Ministre d’État préalablement à l’adoption des décisions du Ministre d’État visées au dernier alinéa de l’article 6 et à l’article 6-1. »
Composition du Comité consultatif :
« Ce Comité est présidé par le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Finances et de l’Économie ou son représentant et comprend :
– le Directeur de la Sûreté Publique ou son représentant plus spécialement chargé de la lutte contre le financement du terrorisme ;
– le Directeur Général du Département des Relations Extérieures et de la Coopération ou son représentant ;
– le Directeur du Service d’Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers ou son représentant ;
– le Directeur du Budget et du Trésor ou son représentant. »
Fonctionnement du Comité consultatif :
« Le secrétariat de ce Comité est assuré par la Direction du Budget et du Trésor.
Ce Comité se réunit autant que de besoin, sur convocation du Président, soit à l’initiative de celui-ci, soit à la demande d’un de ses membres.
L’ordre du jour de la séance est arrêté par le président du Comité. Chaque membre peut demander l’inscription d’une ou plusieurs questions à l’ordre du jour. »
—Précision des modalités de contrôle de l’application des dispositions de l’Ordonnance Souveraine n° 8.664 par les professionnels assujettis visés à l’art. 2 de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption (nouvel art. 7-3) :
« Le contrôle de l’application des dispositions de la présente ordonnance par les organismes et les personnes visés aux articles premier et 2 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, modifiée, susvisée, est exercé selon le cas par les agents du Service d’Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers, dans les conditions prévues par les articles 54 à 56, et 58-1 de ladite loi, par le Procureur Général qui peut se faire assister par les agents du Service d’Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers, dans les conditions prévues par les articles 57, 58 et 58-1 de ladite loi, ou par le Bâtonnier de l’Ordre des Avocats‑défenseurs et Avocats, dans les conditions prévues par les articles 57-1 et 58 de ladite loi.
Lorsque les investigations menées par le Service d’Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers ou le Bâtonnier de l’Ordre des Avocats-défenseurs et Avocats font apparaître un indice sérieux de commission de l’infraction prévue à l’article 12, ils en saisissent le Procureur Général. ».
> Précision que le Directeur du Budget et du Trésor doit être informé « promptement » de la mise en œuvre des mesures de gel des fonds et de ressources économiques, et ajout des autorités de contrôle des professionnels assujettis à l’art. 2 de la Loi n° 1.362 du 3 août 2009, à savoir le Procureur Général et le Bâtonnier de l’Ordre des Avocats-défenseurs et Avocats, nouvellement mentionnés à l’art. 7-3 (modification de l’art. 8) :
« Nonobstant les règles du secret professionnel, les établissements de crédit, les autres institutions financières, les entreprises d’assurances et les autres organismes, entités ou personnes sont tenus de fournir au Directeur du Budget et du Trésor toutes les informations nécessaires pour assurer le respect des dispositions de la présente ordonnance d’informer promptement le Directeur du Budget et du Trésor de la mise en œuvre des mesures prévues par les articles 3 et 6, et de lui fournir à cet effet les informations sur les fonds et ressources économiques ayant fait l’objet d’une mesure de gel. »
Les informations fournies ou reçues conformément au présent article ne sont utilisées qu’aux fins pour lesquelles elles ont été fournies.
Le présent article s’applique sans préjudice des dispositions de l’article 42 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, modifiée, susvisée, imposant aux organismes et personnes visés aux articles premier et 2 de ladite loi de déclarer selon le cas au Service d’Information et de Contrôle des Circuits Financiers, au Procureur Général ou au Bâtonnier de l’Ordre des Avocats-défenseurs et Avocats, les opérations et les faits concernant les personnes physiques ou morales visées par des mesures de gel des fonds et des ressources économiques. »
> Définition des « fonds » précisée s’agissant des « avantages économiques de toute nature » visés, avec l’ajout des « actifs financiers virtuels » (modification de la lettre a. de l’art. 14)
« Pour l’application de la présente ordonnance, sont qualifiés :
a . « Fonds » : les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, matériels ou immatériels, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, quel que soit leur mode d’acquisition, ainsi que les actes juridiques ou instruments sous toute forme, y compris électronique ou numérique, attestant la propriété de ces avoirs ou les droits y relatifs et notamment, mais non exclusivement :
– le numéraire, les chèques, les créances en numéraire, les traites, les ordres de paiement et autres instruments ou moyens de paiement ;
– les dépôts de fonds auprès d’établissements de crédit et d’établissements de paiement tels que les fonds remboursables du public détenus ou versés sur des comptes de dépôt, les fonds versés sur un compte de paiement, les fonds investis dans des produits d’épargne ou versés dans le cadre de contrat individuel ou collectif de gestion d’actifs, les soldes de ces comptes ou contrats ;
– les fonds versés sur des contrats d’assurance-vie ou de capitalisation ainsi que la valeur de rachat de ces contrats ;
– les créances ;
– les titres de créances, les titres de propriété et d’emprunt, tels que les actions, les certificats représentatifs de valeurs mobilières, les obligations, les billets à ordre, les warrants, les obligations non garanties et les contrats sur produits dérivés, qu’ils soient négociés en bourse ou fassent l’objet d’un placement privé ;
– les intérêts, les dividendes ou autres revenus d’actifs ou plus-values perçus sur des actifs ;
– le crédit, le droit à compensation, les garanties, les garanties de bonne exécution ou autres engagements financiers ;
– les lettres de crédit, les connaissements, les contrats de vente ;
– out document attestant la détention de parts d’un fonds ou de ressources financières ;
– tout autre instrument de financement à l’exportation ;
– les actifs financiers virtuels. »
♦ L’Ordonnance Souveraine n° 8.664 a été de nouveau modifiée par l‘Ordonnance Souveraine n° 9.171 du 4 avril 2022 (JDM n° 8585 du 8 avril 2022).
L’Ordonnance Souveraine n° 9.171 vient préciser le régime de l’autorisation de déblocage ou d’utilisation de fonds ou de ressources économiques gelés, qui peut être délivrée par décision du Ministre d’État, dans le respect des conditions prévues par les sanctions économiques décrétées par l’Organisation des Nations unies, par l’Union européenne ou par la République française.
Article 9 de l’Ordonnance souveraine n° 8.644 modifié :
Le second alinéa de l’article 9 est remplacé par les trois nouveaux alinéas suivants, comme suit :
« La décision du Ministre d’État entre en vigueur à compter de sa publication au sein d’une rubrique dédiée accessible depuis le site internet du Gouvernement Princier.
Cette autorisation peut être accordée par le Ministre d’État à son initiative ou à la demande de toute personne physique ou morale ou autre entité visée par la décision de gel ou de tout tiers pouvant exciper d’un droit sur les fonds et ressources économiques ayant fait l’objet d’une décision de gel.
Cette autorisation peut être accordée si le pétitionnaire établit que sa demande répond aux conditions prévues par les sanctions économiques décrétées par l’Organisation des Nations unies, par l’Union européenne ou par la République française.
Le Ministre d’État notifie, par tous moyens permettant d’en accuser la réception, la décision d’autorisation de déblocage ou d’utilisation de fonds ou de ressources économiques à la personne qui fait l’objet de la mesure de gel, ainsi qu’aux personnes et entités visées à l’article 3* qui mettent en œuvre cette décision et, le cas échéant, au tiers qui a présenté la demande. »
* Les établissements de crédit, et autres institutions financières, les entreprises d’assurance et tout organisme, entité ou personne.